“《慈善法》实施元年 释放慈善力量”

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南都评论记者张天潘整理

年是《慈善法》实施的元年，制定了许多配套措施，慈善法体系不断完善。 在国家一级发行了10多份相关文件，涵盖慈善机构注册认证、慈善募捐、慈善信托备案、慈善支出与管理费用、监管等多个方面。 民政部和国务院法制办公室还就三大条例和《志愿者条例》修正案草案征求了意见，法规修订和制定工作还在进行中。 年通过的《民法总则》和修订的《公司所得税法》也对慈善组织产生重要影响。 / br// h// br// h /

日前，中国公益研究院在北京发布了中国慈善法元年实施报告，以下是报告的主要精髓。 实施报告旨在全面客观地评价慈善法实施第一年全国慈善法事业的具体进展，分析慈善法事业面临的问题和挑战，推动慈善法比较有效的实施和慈善政策的进一步完善，促进慈善事业的健康快速发展。 / br// h// br// h /

实施《慈善法》释放慈善力量

年是中国慈善事业快速发展史上极其平凡的一年，新中国第一部《慈善法》正式颁布并开始实施。 制定了与慈善法配套的一系列法规和规章制度，使各项慈善活动更加规范和专业。 中国慈善事业逐渐展现出强大的生命力和推动经济社会快速发展的积极效果，以新的面貌和方法，不断推动着社会进步和人民生活的改善。 / br// h// br// h /

慈善法实施的第一年，整体业务分为两个阶段，呈现出鲜明的阶段性特征。 第一阶段，从去年3月16日慈善法正式颁布到9月1日慈善法正式生效是准备阶段，第一是开展慈善法推广培训、辅助法规制度的制定修改等业务，为慈善法的实施做好思想舆论、人才、智力、法规制度的准备。 第二阶段，9月1日至12月31日为正式实施阶段，第一是开展慈善组织注册认定、公募资格审查、慈善信托备案和业务创新、捐赠基金、慈善互联网平台建设和新闻发布、慈善业务监管等业务，条件成熟 / br// h// br// h /

在慈善法施行的准备阶段，首先要全面开展法律推广培训工作，促进法律传播，营造舆论氛围。 其中鲜明的优势是政府和社会双向积极、双向交流。 年4月11日，全国民政系统学习贯彻实施慈善法培训班在江苏南通市举行。 据不完全新闻统计，3月至12月，全国共有广东、天津、江苏、山西等26个省(自治区、直辖市)民政部门举办了近50个培训班。 另外，各种社会组织和研究机构也积极应对，组织慈善法教育。 民间慈善法教育活动更早启动，具有较强的对比性和灵活性，民间通过网络微课等媒体形式积极学习和讨论慈善法。 民间民政系统的推广培训活动相辅相成，在慈善法培训工作中呈现出政府与社会双向积极双向互动的优势。 / br// h// br// h /

在慈善法正式实施阶段，一方面积极推进法律规定的逐步落实，进一步健全配套法规制度体系。 具体而言，正式实施阶段的进展主要体现在以下方面。 / br// h// br// h /

第一，民政部和15个省民政部门登记认定了500个慈善机构。 值得一提的是，北京市、广州市、四川省遂宁市在慈善法实施的第一天成功认定了慈善机构。 500个慈善组织中，111家为增量组织，389家为库存组织。 在上述500个慈善机构中，有461个基金会(约占慈善机构总数的92.2% )、16个民间非公司单位(社会服务机构)和23个社会团体。 第二，113个慈善机构获得了公开募捐的资格，其中4个原本是非公开募集基金会。 截至2009年12月31日，研究小组统计的500家慈善机构中，有113家获得了公开募股资格，占22.6%。 第三，网络公开募股新闻发布平台逐渐健全，首批指定13家。 第四，全年全国慈善信托备案21件，为北京备案件数最多，初始资金规模达0.85亿元，合同规模约为30.85亿元。 第五，配套规范密集出台，推动慈善事业规范快速发展。 年8月至12月，民政部单独或与相关部委合作，印发《关于慈善信托备案实务的通知》、《关于慈善机构登记等问题的通知》、《慈善机构公开募款管理办法》、《慈善机构认定办法》、《公开募款平台服务管理 / br// h// br// h /

法颁布后，以民政部、财政部等为代表的中央部门发表了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序快速发展的意见》、《公益股份捐赠公司所得税政策问题的通知》等9项普遍适用于社会组织的指导意见、相关通知等规则和政策文件。 / br// h// br// h /

为了配合慈善法第二章的要求，适应社会组织快速发展的实际需要，民政部和国务院法制办公室就三大条例和志愿者条例修正案草案征求了意见，法规修订和制定工作还在进行中。 年通过的《民法总则》和修订的《公司所得税法》也对慈善组织产生重要影响。 / br// h// br// h /

《慈善法》实施面临的挑战

首先，有必要加强慈善法推广培训事业的深度和持续性。 慈善法颁布后，中央、许多民政部门和民间各组织进行了大量培训，但培训集中在法律刚出台、配套措施还不健全的阶段，对实际技能的指导意义不强。 慈善法律规范不断更新后，相关教育得不到持续跟进，导致部分民政部门工作人员和社会组织工作人员对慈善法和相关补助政策的理解不明确，影响了慈善法的实施。 / br// h// br// h /

其次，三大条例和部分配套规章政策尚未出台。 三大条例未及时出台是影响慈善组织认定登记的首要原因之一。 调查显示，不同地方民政部门对慈善法与现有三大条例的联系理解不同，三大条例尚在修订，因此对存量民办非公司是否可以直接视为社会服务机构进行慈善团体认定的看法不同。 这也影响了在新建私人非公司时如何直接注册为慈善机构。 与慈善机构合作的监管制度和优惠待遇的一部分还没有确定。 一些社会组织无法明确以何种方式注册对自己更有利，是直接注册为慈善机构，还是只注册为社区、基金会或民非，也只能在展望中受益。 投资管理办法、慈善新闻发布、税收优惠等促进措施等诸多相关规章制度尚未制定或修订，严重影响了慈善组织的注册认定、比较有效的监管、比较有效的激励机制。 另外，地方配套法规和规章制度建设也很落后。 / br// h// br// h /

第三，慈善机构登记认定业务进展不均衡。 从慈善法实施前4个月的情况来看，慈善组织登记认证工作的推进呈现出一定的不平衡。 / br// h// br// h /

注册认证情况在地域上迅速发展的不平衡表现在，去年，内地31个省中有15个省进行了慈善机构的注册认证，还有16个省没有慈善机构的注册认证工作。 在注册慈善机构的省份中数量差距最大，排名第一的北京市注册认证数量达到250家，与排名第二、第三的上海广东省相差甚远。 前三名以外省份的注册认定数量均在20家以下。 / br// h// br// h /

另外，不同级别民政部门登记认定情况不均衡，从报告统计数据来看，年省级以上民政部门登记认定的慈善机构数量超过市级、区级民政部门。 造成注册认证工作推进不均衡的原因，除了各地慈善事业快速发展的程度不同，各省对慈善法与现行三大条例的联系理解不同外，各省注册认证工作的推动力也不同。 / br// h// br// h /

第四，公开募股资格结构还没有明显改变，网络募捐还需要进一步规范。 慈善法颁布实施以来，慈善募捐的整体规范体系逐渐细化，包括部分慈善机构、少数没有原公开募股权的组织获得了公开募股资格，但目前仍获得公开募股资格的组织以原公开募股基金为主。 由于法律的实施时间短，慈善法开放公募权的效果还没有显现出来。 只有少数地方公开慈善机构公开募捐方案的备案，对公开募捐活动的监管有些薄弱。 对于网络募捐，需要进一步细化相关规范，建立更加方便有效的网络募捐活动监管、举报机制。 / br// h// br// h /

第五，税收优惠等促进措施需要尽快合作。 法中专章规定了促进措施，要求国家和政府给予税收优惠和补贴，但上述补助政策的制定有待相关部门及时推进。 在慈善机构税收优惠政策尚不明确的情况下，与慈善机构的年度活动支出和管理费用等问题相比，有了新的、更细致的要求，对社区团体和社会服务机构两类组织来说，这是从无到有的要求。 因此，在这个权利义务不对等的现状下，很多组织都在观望是否将注册申请认定为慈善组织。 / br// h// br// h /

第六，慈善信托缺乏实际技能细则。 由于慈善法对慈善信托的规定比较大，相关配套措施和法律法规也尚不完善，慈善信托整体快速发展还处于探索阶段，各项目模式和治理框架差异较大，影响了慈善信托潜在委托人制度政策的预期性。 特别是税收优惠尚未确定，实践上只采取技术解决办法，不仅提高价格，还有合规风险，许多组织仍处于观望状态。 / br// h// br// h /

第七，慈善监管体系尚不健全，新闻发布实效有待提高。 法新闻公开、年度报告、抽查等监管制度和志愿者工作等相关内容的实施与三大条例的修改、《志愿者工作条例》的制定和社会组织监管制度的改革同时进行。 由于这受制于相关法规的制定进度，相关执行情况略慢。 在新闻发布方面，民政部建立全国社会组织名录体系的措施是建立统一慈善新闻发布平台的阶段性进展，但对慈善新闻发布比较被动，在新闻发布的完整性、及时性、可得性方面尚未得到加强。 / br// h// br// h /

《慈善法》有效实施的政策建议

慈善法是我国社会行业的一大法，其实施具有重要意义，也是一项多种多样的系统工程。 面对诸多挑战和问题，需要耐心细心，也需要智慧和创新，更需要战术眼光，从国家治理现代化和社会快速发展战术全局出发进行正确的政策选择。 为此，特别提出以下建议。 / br// h// br// h /

一、将慈善法的贯彻落实纳入经济和社会建设的基本布局，与国家治理体系的现代化建设紧密结合。 慈善事业是现代国家治理体系的重要组成部分，慈善部门比政府部门提供的公共服务更具灵活性和对比性，比纯粹的商业营利性交易更具公共属性，是实现国家治理体系不可缺少的组成部分。 慈善部门的快速发展对经济社会的整体快速发展也起到了积极的作用。 在慈善事业发达的国家，慈善行业提供的就业和创造的社会价值占了重要的比重。 因此，有效发挥慈善法促进慈善事业快速健康发展意义重大。 要把贯彻慈善法纳入经济和社会建设的基本布局，纳入经济社会快速发展五年计划和各级政府年度事业计划，从多角度引导慈善事业快速发展和社会服务业快速发展，与国家治理体系现代化建设密切联系。 / br// h// br// h /

二、加强舆论推广和理论研究，加大慈善法学习培训的广度和深度。 目前现代慈善意识和理念还不普及，需要加大慈善理论研究和人才培养力度。 建议以各种形式加强慈善法和慈善文化的普及舆论，塑造全民浓厚的慈善文化氛围教育部门在幼儿园、中小学教育中讲授慈善主题、慈善故事，开设慈善课程，从小培养青少年的慈善意识，在大学培养慈善学科、中小学教育中， 加大慈善法学习培训的广度和深度，覆盖更广泛的人群，文案不仅涵盖慈善法的首要精神、基本大体和常规要求，还结合慈善活动的各个环节实践工作，深入进行相关慈善法体系和具体法规、规则、制度、细则的培训。 / br// h// br// h /

加快制定三大条例、慈善税收、慈善信托等配套政策，推进慈善法律体系的完善。 由于三大条例、志愿者条例等重要法规和慈善法相关配套政策未及时出台，给慈善组织登记认证工作带来了不小的障碍，影响了慈善组织的快速发展和慈善活动的开展，必须加快配套规则和具体政策的制定、修改速度。 / br// h// br// h /

对于目前限制非营利组织快速发展的不得超过平均工资两倍等税收政策，也有必要在出台完善的慈善税收政策时予以应对。 另外，为了让参加慈善活动的人有更多元化、更灵活的选择，必须及时完善慈善信托税优惠制度，对慈善信托委托人、受托人、受益人给予相应的税优惠规定，推动慈善信托的快速发展。 / br// h// br// h /

四、完善中华慈善奖等慈善表彰制度，发挥先进组织和个人的引领作用。 促进慈善事业的快速发展，不仅要规范监管，还需要政府积极鼓励。 相关部门逐一发挥中华慈善奖等表彰制度的正面激励作用，广泛树立慈善典型，发扬慈善事业兴盛民族的优良传统，营造浓郁的慈善氛围，不断增加慈善事业的可见度和影响。 / br// h// br// h /

五、鼓励地方积极探索细则的制定，促进地区平衡快速发展。 慈善法要得到有效实施，就必须得到具有实践指导意义的辅助规范、细则的有效支持。 要对比各地慈善事业快速发展的不同优势，鼓励地方积极探索，积极制定与慈善法相联系的具体法规、规章、细则。 另外，加强各地方之间的实务经验和新闻交流，是推进实务落实的比较有效的方法。 / br// h// br// h// br// br// h// h /

六、建立高效有力的法律实施工作协调机制，加强法律实施监督。 慈善法实施得比较有效，民政部门任务繁重，责任重大，独立推进事业相当困难，各相关部门协调共同推进事业的力量还没有形成。 为此，建议尽快建立慈善法实施实务调整机制，形成共同推进慈善法实施的良好局面。 与此同时，民政部门内部还可以建立由分管领导主导、各相关司局负责人参与的内部工作协调机制，统一部署、分工协作，着力实施慈善法。 另外，可以加强对法律实施的监督，积极推进全国人大常委会有关机构及时开展慈善执法情况专项检查，督促各级政府及其有关部门加大慈善法实施工作的力度。 / br// h// br// h /

七、建立健全咨询服务体系制度，为慈善法的实施提供智力支持。 慈善法的贯彻具有很高的专业性，这也是一些慈善法落实迟缓的原因。 因此，有必要建立专门的支持和咨询体系。 / br// h// br// h /

(原标题:《慈善法》实施元年，释放慈善的力量( (/br/) )/h/) )。