“乡村振兴须科学规划 应比较有效衔接脱贫攻坚”

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张晓山/ BR// h// BR// h /

农村振兴与脱贫攻坚是我国的两大国家战术，两种战术具有基本目标的统一性和战术措施的互补性。 在脱贫攻坚的基础上继承农村振兴战术，是我国优质稳定脱贫的重要途径，也是贫困地区全面实现农村振兴目标的重要制度保障。 / br// h// br// h /

实施农村振兴战术是新时期三农工作的总抓手。 在农村振兴战术顶层设计齐全、农村振兴战术开始实施的情况下，科学规划显得尤为迫切。 / br// h// br// h /

顺应社会经济快速发展的规律，人为合并村庄

目前，中国有约32900多个乡镇、58.6万个行政村、270多万个自然村，乡镇和村落生活着6亿多农民群众。 随着城市化的发展，一些村庄必然消失，他们与其他村庄合并，或成为生态涵养区、生态保护区。一些村庄的消失和乡村的衰退是两个概念。 一些保存下来的村子合并成中心村、小城镇。 这些城镇将成为乡村振兴的载体和平台。 / br// h// br// h /

国务院在去年关于推进新农村建设事业的报告中指出，一些地区的村庄建设脱离农村的实际情况，照搬城市模式，进行大规模解体建设，将农民赶下台阶，农村化，破坏了农村的自然景观、田园风景、文化特色。 / br// h// br// h /

日前，有一个地区通过村庄整治和新农村社区建设，有助于改变农村脏乱差，改善公共资源投入规模不经济的状况，农村基础设施和农民居住条件、生活环境在较短时间内得到明显改善。 在结合政府相关部门提出的增减，实行平衡政策时，通过集中居住，宅基地复垦增加的建设用地指标也成为地方政府宝贵的资源，缓解了推进城市化、工业化所需土地与基本农田保护之间的矛盾。 但是，这空之间布局的巨大变化会带来一点问题。 / br// h// br// h /

(一)多个村庄合并，进入土地筑城，可能走上农民阶梯的误区(/br/) (/h/)/br/)/h/) ) )。

政府主导的多村合并往往节约土地最多，最受地方政府推崇，但这必然是全村搬迁，具体实施时多采用制定指标、做任务、做运动的方法，有可能进入围垦地建城、走农民阶梯的误区 农民的知情同意和参与具有促进村庄治理顺利开展的功能。 但是，在政府和村干部主导、自上而下决定、推进的村庄整治中，农民的知情权、参与权、决策权被大幅剥夺，影响了村庄整治的顺利推进。 / br// h// br// h /

(如果集中在二楼，居住价格会变高，农业从业者从事农业生产的便利性会下降(/br/)/h/) )/br/)/h/) ) )。

根据中国社会科学院农村快速发展研究所项目小组的调查，集中居住的家庭支出增加主要是水电、物业管理费用等的增加和食品支出的增加两大因素造成的。 农民食品支出的增加与蔬菜、鸡蛋等日常支出品的完全商品化有直接关系。 集中居住对农户的影响不仅如此。 居住对专业养殖业者养殖收入的影响力集中，但对以家庭为单位的小规模养殖农户的影响更大，更是灾难性的。 小规模兼业农户在中国长期存在，妇女和老人可能是这部分农户的主体，相对于这部分边界性的小农户，集中住在二楼后，居住价格上升，收入下降，生活水平和福利水平肯定下降。 村庄建成后，许多新型社区没有布局农具和粮食晾晒场所，在集中居住的调查农户中，进入社区的农民从事农业生产的便利性进一步降低，导致了农业生产的粗放经营。 / br// h// br// h /

(三)多个村庄合并、集中居住的模式，使传统的农村治理机制面临挑战(/br/) (/h/)/br/)/h/) ) )

在一个试点地区，新的农村社区提出了打破村与村、组与组、宗族与宗族自古流传的居住习性，建立广阔的入住，大融合，谋求快速发展，促进和谐的新体制。 一个地区提倡将城市的社会治理结构移植到农村地区。 农村要素重新配置、空之间的配置进行较大调整时，是参考现有的制度遗产有条件地保存还是另起炉灶？ 什么样的思路和方法有利于社会的稳步发展，有利于保障农民权益，增进农民福利？ / br// h// br// h /

原来的制度遗产是什么？ 包括几千年的村落文化、农耕文明、熟人社会、家族关系的维护基础以及近几十年来农村的治理结构，特别是改革开放以来村民委员会、村民代表会议、党支部、村民小组、村务公开、村民资产管理小组、村民议事会等。 这些正式的制度安排和非正式的制度安排都可以视为制度遗产。 要保存或放弃他们的利害得失，还需要进一步研究。 / br// h// br// h /

(四)村庄整治是触及农村生产方法、生活习惯和社会结构的历史性变革，是农村空之间布局的重新调整

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目前，农民已经高度分化为不同的群体，以非农就业为主的农民和以农业就业为主的农民对生活条件的诉求不同。 在农村开展各项事业，不仅要考虑不同群体的最大公约数，体现多数人的意愿，也要充分考虑少数人的特殊情况和合理要求。 必须考虑到经济社会地位不同的农民群体在较大社会变迁过程中的损失和利益。 要使农民远离世代居住的家园，改变长期以来形成的生活习惯，必须顺应经济社会快速发展的规律，尊重农民的意志，剥夺农民作为用益物权人对承包地和宅基地依法享有的产权，违背农民意愿建设大规模解体， 集中住在二楼既不适合专业农户也不适合小规模兼业农户。 农民居住方法由其生产方法决定，在一定的历史阶段分散居住在地区内符合农民工的生产方法和生活诉求。 / br// h// br// h /

中国农村具有高度的差异性和多样性，经济发达地区和不发达地区不同； 城中村、边远山村和农区村庄不同。 如何在建设新农村和新农村社区的过程中进一步落实因地制宜，一切从实际出发，不一刀切？ 什么是现代化的农村？ 是把农村建设得更像城市，还是把农村建设得更像农村？ 这些问题必须深入研究。 中国文化的母体基因在农村。 彰显地方特色，注重农耕文明精华与现代文明精华有机结合，古传村落、自然风貌、文化保护相结合，在原生态村落嫁接现代文明，使现代化的中国村落具有中国特色的文化符号。 / br// h// br// h /

最近的要点是探索和构建农村振兴的制度框架和政策体系

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《农村振兴战术计划( 2022年)》(以下简称《计划》)提出，年内农村振兴的制度框架和政策体系基本形成，各地区各部门农村振兴的思路措施得以确立，小康社会全面完成的目标得以如期实现。 / br// h// br// h /

当前，事业的重点应该是探索和构建农村振兴的制度框架和政策体系，各地区应该在逐渐形成制度框架和政策体系的前提下，因地制宜地确立本地区农村振兴的思路措施。 从地理空之间制定农村计划只是其中的一部分。 / br// h// br// h /

(一)防止乡村振兴计划一下子上涨(/br/) (/h/) )/br/) )/h/) )。

中共中央政治局年5月31日召开会议提出。 各地区各部门要树立城乡融合、一体化设计、多元有序的一体化理念，抓紧编制农村振兴的地方规划和专项规划或者方案，做好农村振兴工作，做到有序、层层负责。 要科学规划、注重质量、扎实推进，一个事件必须紧跟下一个事件，一年紧跟下一年，让广大农民在乡村振兴中获得越来越多的获得感、幸福感、安全感。 / br// h// br// h /

不仅是中央层面，湖北、安徽、江西、河南等省份也出台了扎实的乡村振兴战术计划。 对此，中央农村实务领导小组有关负责人在解读《计划》时表示，各地区各部门要编制农村振兴地方计划和特别计划或方案。 并加强各类规划的统一管理和系统联系，形成城乡融合、区域一体化、多规则一体化的规划体系，一路上升，急于求成，防止引起较大反响。 / br// h// br// h /

年中央一号文件提出，到明年，农村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成。 实施农村振兴战术的主要事业是建立农村振兴的制度框架和政策体系。 但是，也有本末倒置的地方。 从省到市、县、乡镇，到村，被安排在好几层进行规划设计。 一些地方出现了将城市规划直接纳入农村规划，将农村振兴单纯视为规划，将农村规划工程化、技术化的趋势。 《规划》提出加强县域空间规划和各类专项规划的招商约束作用，科学安排县域乡村布局、资源利用、设施布局和村庄整治，全面覆盖村庄规划管理。 没有规定完成计划编制的具体时间。 许多领导和专家也强调，规划体系的形成要一口气上升，防止急于成果、引起较大反响，防止农村振兴出现技术化、工程化的趋势。 / br// h// br// h /

(二)村庄整治的总体规划还很完整

规划是保障土地整治健康，有序推进，合理安排土地整治项目和资金的基本依据。 中国社科院农村快速发展研究所土地综合整治对促进城乡统筹快速发展作用研究项目组调查发现，所有受调查地点都制定了包括农村地区在内的土地综合整治规划，但规划本身存在稳定性差、要求差等一系列问题，影响了村庄整治的顺利推进。 / br// h// br// h /

一是规划目标要求高、进度快，新型农村地区的建设应该是一个自然渐进的过程。 政府建设推进速度是理所当然的，但明确的目标不应该过高。 否则会引起基础设施跟进困难等问题，影响农民拆除旧物的新积极性。 二是规划缺乏认真和可持续发展。 一个省的村庄布局规划经过了三次调整。 三是规划设计不够灵活。 调查表明，许多社区的建筑结构、样式、房屋面积由行业内一定的知名专业设计机构设计。 在新房子的建设中，各家无论人口多少，宅基地面积和建筑面积都没有差别，建筑风格也完全统一。 但是，由于各个家庭之间的人口数量存在差异，当家庭人口数量相等时，各个人口的内部结构及其就业和居住地就会出现较大的差异。 在经济分化的背景下，各家庭之间的经济条件又各不相同。 这种差异形成农户对新建面积诉求的差异。 / br// h// br// h /

用什么方法和手段执行计划和用途管制？ 政府有关部门应当确定职责，做点什么，加强监管。 并且，要实行计划和用途规定，就必须从政府主导转移到公众参与上来。 计划的目的是满足老百姓的根本诉求，符合老百姓对美好生活的合理期望，老百姓应该有知情权和参与权。 政府有关部门要切实承担监管责任，也要防止部门既得权益将策划变成租赁物的借入手段，这也关系到政府未来改革深化要做什么的问题。 深化政府改革不是要加强相关政府部门的优势，而是要消除既得权益的藩篱，在规划中更好地体现经济社会快速发展规律，更好地贯彻以人民为中心的理念，促进快速发展，最后真正造福广大人民 / br// h// br// h /

《规划》将村庄分为集聚提升系、城郊融合系、特色保护系、搬迁拆迁系4大类。 应根据四类村庄的不同优势，在农村振兴制度框架和政策体系大框架下，因地制宜地建立各类村庄农村振兴的思路措施。 选择少数试点对象进行规划，严格办理手续，充分尊重村民意愿，依法编制，经审查批准后执行，然后逐步推开成功经验。 如果不一一吵吵嚷嚷，而是全面展开地理空之间的乡村计划进行编制，只会让老百姓遭殃，对原来的村庄起到破坏性的作用。 / br// h// br// h /

基于农民的诉求农村基础设施和公共服务设施建设的短板

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国民收入初次分配时如果重视效率，国民收入再分配时就必须重视公平和正义。 政府要逐步发挥城乡社会事业在消除二元结构方面的调节功能，承担缩小城乡基本公共服务差距的主体责任，弥补农村基础设施和公共服务设施建设的短板，创造有利于农民增收、农村快速发展的居住环境。 / br// h// br// h /

第二次农业普查资料显示，在农村社会事业和公共服务方面，反映2265万农村居民难以获得饮用水，村里只有24.5%的饮用水通过集中净化得到解决，村里只有15.8%的人进行了垃圾集中解决，村里有20.6%的人进行了厕所改造。 基础教育设施依然不足，有幼儿园、托儿所的村庄比重不到1/3。 基本医疗服务设施不足，26%的村庄没有卫生室。 / br// h// br// h /

目前，我国快速发展的最薄弱环节在农村，最直观的表现是农村基础设施与人居环境和城市差距较大，卫生间难、环境脏、村庄宽容等问题突出。 因此，改善农村生活人居环境是实施农村振兴战术的第一场硬仗，也是当前推进农村建设的首要线索。 年末召开的中央农村实务会议提出，要抓紧农村生活人居环境整治三年行动，从农村实际出发，重点解决垃圾污水、厕所革命、提高村容村貌。 目前，在中央农业经营农业农村部的带动下，各省迅速开展了整治活动。 各地正在全力开展村容村貌改善、全面推进农村生活垃圾治理、推进农村生活污水治理阶段、继续推进厕所革命等重要工作，整治工作开始出现良好成效，因地制宜、分类指导、示范指导工作一再出现困难 产生了典型、典型的方法，为全面改善农村生活人居环境奠定了坚实的基础。 / br// h// br// h /

农村振兴战术的提出是中央根据农村形势的快速发展和农民群众的现实诉求和潜在诉求而做出的顶层设计。 顶层设计具有一定的前瞻性和自上而下贯彻的特点，但各地情况千差万别，各地农民群众最迫切的诉求也各不相同，他们对政策措施的具体实施要点和程序最有发言权。 在农村生活人居环境整治行动中，地方各级政府对资金和资源利用的优先次序有时与老百姓的优先次序不一致。 只有建立健全民主决策机制，真正把资源和资金的利用计算在老百姓身上，老百姓的积极性、能动性、创造性才能一个个发挥出来，资金投入的效果才能真正体现出来。 / br// h// br// h /

根据《规划》，要多次因地制宜，循序渐进。 科学把握农村差异性和快速发展趋势分化的特点，做好顶层设计，重视规划先行、势利导，分类措施，突出要点，突出特色，丰富多彩。 在尽最大努力的情况下，尽力而为，不采取多层次的加法手段，不做一切事情，不搞形式主义和形象工程，长期以来卓有成效，稳步推进。 这是农村振兴战术实施的基本之一，必须正确把握和真正落实。 / br// h// br// h /

(作者是中国社会科学院学部委员、中国社会科学院农村快速发展研究所原所长、研究员(

(责任)杜子规)