“统筹综合保障体系 巩固脱贫攻坚成果”

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改革开放四十多年来，特别是党的十八大以来，我国政府长期致力于贫困人口脱贫和改善人民生活水平，脱贫攻坚成果显著，是当前标准下贫困人口全面脱贫的宏伟目标，全面建设社会主义现代化国家的新征程 党的十九届五中全会指出，中国十四五期经济社会快速发展目标包括民生福利达到新水平，其中包括多层次社会保障体系更加健全、卫生健康体系更加完整、脱贫攻坚成果不断巩固、农村振兴战术全面推进

随着我国扶贫事业进入新阶段，除了继续推进开发型扶贫政策外，还必须统一完善农村现有的综合保障体系，构建农村地区相对贫困人口可持续快速发展的长效机制，巩固脱贫攻关成果。

社会保障减贫效果明显

目前，我国的社会保障制度不断完善，已经形成了以社会保险、社会救助和社会福利为主体的综合保障体系。 巩固脱贫攻关成果的核心是建立脱贫人口预警机制，为低收入人口建立可持续收入保障机制，社会保障减贫效果明显。

笔者利用中国居民收入分配项目小组的居民调查数据( chip )推算，中国农村居民的政府保障收入占可支配收入的比例为12 )，贫困家庭42.38% )，贫困人口高度依赖政府的社会保障支出，社会保障支出的增加有助于农村减贫 从政府保障收入类型来看，贫困家庭可支配收入构成中最高的三项分别是养老金、惠农补贴、最低生活保障收入，分别为14.42%、10.69%、3.65%。

政府保障收入的减贫效果主要通过比较不同收入构成的农村贫困发生率来衡量，即比较获得补贴前和获得补贴后贫困发生率的变动情况。 据估算，政府补贴收入可以使农村贫困的发生率降低约4.53%。 不同类型政府转移支付手段的减贫力度呈现明显差异，农村养老金收入对减贫贡献最大，其中新农保养老金成效最大，其次是最低生活保障、医疗费精算收入、惠农补贴，这三类政府保障收入也有明显的减贫效果。 养老金收入贡献了政府补贴收入减贫效果的62.03%，仅新农保养老金就贡献了政府补贴收入减贫效果的26.05%。 综上所述，政府保障支出减贫效果明显，不同类型的补贴减贫效果也有明显差异。

目前，全面战胜贫困攻城战已经如期实现，这意味着低收入人口的收入水平已经全部达到国家贫困标准之上，但仍有重返贫困的风险。 低收入人口的特点决定了综合保障在巩固扶贫攻坚工作中的重要性。 一项研究表明，容易返回贫困的人口集中在老年人、身体不健康、儿童等人群。 这类群体不容易在短期内通过提高自身的快速发展能力来增加收入，容易随着医疗、教育等支出的增加而陷入贫困，需要政府提供长期的基本生活保障。 综合保障体系主要通过向贫困人口提供转移性收入来处理贫困人口的温饱问题。 包括养老金、医疗费精算收入、最低生活保障、政府对农户特别是贫困农户的其他投资。 因此，统一综合保障体系可以为巩固脱贫攻坚成果提供根本支撑。 / br// h /

综合保障体系必须完善

虽然目前社会保障体系在减贫中的作用明显，但要进一步发挥巩固脱贫攻关成果的功能，仍然存在着社会保障分配不均、低收入群体保障标准提高等问题。

第一，社会保障支出规模低，地区、城乡、群体间分配不均衡。 从支出规模来看，与其他国家相比，社会保障支出的规模明显小于美国、英国等发达国家，有必要继续扩大社会保障支出的规模。 从分配方面看，东部和中部地区居民获得的社会保障支出明显高于西部地区，同时城市居民获得的社会保障支出高于农村居民。 据估算，城市居民获得的社会保障是农村的4倍。 仅从支出规模来看，农村老年人口的养老金规模将来也将处于上升空之间。 因此，优化社会保障支出结构，向低收入群体倾斜，也是巩固社会保障脱贫成果功能的重要基础。

第二，综合保障脱贫致富动力的培养应加强。 贫困减少到一定程度后，将根据以往的经济增长和人力资本投资，实施分层次的社会保险计划，以巩固脱贫成果。 特别重视提高低收入群体的人力资本水平，重视其内生的快速发展动力。 扶贫与扶智扶志相结合，保障低收入群体儿童的义务教育，逐步建立从幼儿教育到高等教育的配套体系，防止脱贫人口在学校里返贫。 改善落后地区办学条件，鼓励青年教师在落后地区教育，推进互联网+教育模式，优化地区间资源配置。 在进行教育体制改革，快速发展普通教育的基础上，提倡职业教育培训，稳定落后地区的就业水平。

社会保障最直接的目标是补贴低收入人口，降低受外来冲击返贫的可能性，更重要的是提高低收入群体内生的快速发展能力。 在此基础上，逐步提高普惠型社会保障的基本标准，预防居民突然因疾病、老年人和失业的冲击而陷入贫困。 同时，不断完善各方面的多层社会保险计划，建立防治大规模自然灾害、疫情等贫困、应对突发公共事务的保障机制。

构建社会保障扶贫保护网络整体

统一综合保障体系，巩固脱贫攻坚成果，要求以现有社会保障体系为基础，对不同类型的社会保障项目进行分类分级施策，建立具有高覆盖率、高公正性、高持续性的制度体系。 要进一步发挥综合保障在巩固脱贫攻坚成果中的作用，需要以基本养老保险、基本医疗保险为中心，继续覆盖全体居民公平可持续的社会保险制度，完善最低生活保障制度，构建多元化的社会救助体系。

第一，在农村养老保险制度中，适当提高农村养老金标准。 据笔者估算，农村居民养老金收入占社会保障支出的比例最高，但养老金收入水平低制约着养老金减贫性能的发挥。 据chip估算，我国农村老年人1.11亿农村社会保险养老金支出总额为1447亿元，将农村社会保险养老金扩大3倍后，全国农村社会保险养老金负担额约为4341亿元。 全面建设小康社会后，巩固脱贫攻坚成果需要不断提高农村养老金标准。 另外，也可以根据老年人的情况完善社会保障项目，如失地、失独、适当上调老年人养老保险补贴等。

第二，在医疗保险制度方面，不断健全医疗保障体系。 其一，在基本医疗保险的基础上鼓励参加商业医疗保险，增加补充医疗和重大疾病医疗保险，适当提高大病补助率，将大病专项治疗变为泛在治疗。 其二，提高医疗保险覆盖率，对老年虚弱者病弱者等特殊群体参加医疗保险给予补贴，推行异地就医直接报销政策，为未参加当地医疗保险的低收入群体提供医疗保障。 其三，积极推进城乡、地区医疗服务均等化，加大农村公共卫生服务设施建设，改善农村地区医疗条件，依托互联网+医疗平台，将越来越多的医疗资源服务于互联网落后地区，实现低收入

第三，完善最低生活保障制度，构建多元化社会救助体系。 最低生活保障制度应该为实现特殊群体的基本生活而兜底。 目前，我国已建立2000多万份档案，将挂牌贫困者纳入最低生活保障援助对象。 建立覆盖全社会的多元化救助体系包括以下几个层面。 第一个层次是对农村丧失劳动能力或劳动能力有限的群体直接给予补助。 第二层是预防因医疗和教育等大额支出增加而导致低收入群体和边缘人群回归贫困的风险，第三层是全体居民遭受突发公共事件冲击时的基本生活保障救助。 不仅如此，还需要完全多层社会福利制度，鼓励社会力量参与社会救助，不断提高社会全体居民的生活水平和生活质量。

2021年是建党100周年，也是十四五计划开局之年，是巩固脱贫攻坚成果、实现与农村振兴较为有效联系的开端之年。 在年末召开的全国扶贫开发实务会议上，确定提出要把巩固脱贫攻关成果放在最优先的位置上来抓。 要巩固脱贫攻坚成果，必须发挥综合社会保障体系的作用，对有劳动力的低收入群体继续实施产业就业支持政策，对劳动力有限的农村低收入群体发挥社会保障的特点，建立可持续发展的收入保障机制。 特别是统筹完善以社会保险、社会救助、社会福利为主体的农村多层次综合保障体系，推动各方建立满足农村低收入人口养老、教育、医疗诉求，巩固年后脱贫攻坚成果的长效机制，最终实现低收入群体的获得感、幸福感、安全感

(本论文研究说明了党的十九届四中全会精神国家社科基金重大项目健全再分配调节机制研究( 20zda048 )的阶段性成果) )。

(作者单位)中国人民大学财政金融学院) )。

资料来源:中国社会科学网-中国社会科学报作者:岳希明种聪

(责任)杜子规)